¿Cómo se aprueba una ley en México? El camino de una iniciativa en el Congreso

Por Bruno Cortés

Cada semana se presentan en el Congreso de la Unión decenas de iniciativas, pero solo una fracción llega a convertirse en ley. Entender por qué ocurre así exige conocer las reglas que la Constitución fija para el trabajo de la Cámara de Diputados y del Senado de la República, un procedimiento pensado para que ninguna norma entre en vigor sin pasar por varios filtros de deliberación.

Quién puede proponer una ley

El artículo 71 constitucional establece quiénes tienen derecho a presentar iniciativas: la persona titular del Poder Ejecutivo, las diputadas y diputados, las senadoras y senadores, las legislaturas de los estados y de la Ciudad de México, y la ciudadanía, siempre que reúna firmas equivalentes a por lo menos el 0.13 por ciento de la lista nominal de electores. Esta última vía, conocida como iniciativa ciudadana, es la menos utilizada, pero existe y ha sido empleada en distintas ocasiones.

Además, la Constitución reconoce la llamada iniciativa preferente: el día de la apertura de cada periodo ordinario de sesiones, el Ejecutivo puede presentar hasta dos iniciativas con ese carácter, o señalar dos que ya estén pendientes. Cada cámara cuenta con un plazo máximo de 30 días naturales para discutirlas y votarlas.

Cámara de origen y cámara revisora

El Congreso mexicano es bicameral. La Cámara de Diputados se integra por 500 legisladores, 300 electos por mayoría relativa y 200 por representación proporcional; el Senado tiene 128 integrantes. Una iniciativa se presenta en una de las dos cámaras, que se convierte en cámara de origen; si la aprueba, la envía a la otra, que actúa como revisora.

Hay temas que por mandato constitucional deben comenzar en la Cámara de Diputados, como los proyectos sobre empréstitos, contribuciones o impuestos y reclutamiento de tropas. Además, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación es facultad exclusiva de los diputados, mientras que el Senado tiene facultades propias en materia de política exterior, como la aprobación de tratados internacionales y la ratificación de ciertos nombramientos.

El trabajo en comisiones

Antes de llegar al pleno, una iniciativa se turna a una o varias comisiones, que analizan su contenido, pueden convocar a especialistas y finalmente elaboran un dictamen. Ese dictamen, a favor o en contra, es el documento que se discute y vota en el pleno. En la práctica, muchas propuestas se quedan en esta etapa: nunca son dictaminadas y terminan archivadas o desechadas al concluir la legislatura.

Cuando el dictamen llega al pleno, se discute en lo general y en lo particular. Las leyes ordinarias requieren mayoría simple de los legisladores presentes, siempre que exista quórum.

Qué pasa si la cámara revisora hace cambios

El artículo 72 constitucional detalla qué ocurre cuando la cámara revisora no está de acuerdo. Si rechaza el proyecto en su totalidad, este regresa a la cámara de origen con las observaciones; si lo modifica o adiciona, la discusión se centra solo en esos cambios. Este ir y venir, conocido coloquialmente como «ping-pong legislativo», puede repetirse hasta que ambas cámaras coinciden.

El papel del Ejecutivo

Una vez aprobado por ambas cámaras, el proyecto se envía al Ejecutivo. Este puede hacerle observaciones, lo que se conoce como veto, dentro de los 30 días naturales siguientes a su recepción. Si no lo hace en ese plazo, el proyecto se considera aprobado. Si el Ejecutivo lo observa, el Congreso puede superar las objeciones con el voto de dos terceras partes de los legisladores presentes en cada cámara.

Si, aun aprobado, el Ejecutivo no lo publica dentro de los diez días naturales siguientes, la Constitución prevé que la presidencia de la cámara de origen ordene su publicación en el Diario Oficial de la Federación. A partir de ahí, la ley entra en vigor en la fecha que la propia norma señale.

Las reformas a la Constitución, un camino distinto

Modificar la Carta Magna exige más. Según el artículo 135, se necesita el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes en cada cámara del Congreso y, además, la aprobación de la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas. Por eso las reformas constitucionales suelen ser la prueba más clara de la correlación de fuerzas políticas en el país.

Calendario y Comisión Permanente

El Congreso sesiona en dos periodos ordinarios: del 1 de septiembre al 15 de diciembre (que puede extenderse hasta el 31 de diciembre en el año en que inicia el sexenio) y del 1 de febrero al 30 de abril. Fuera de esos lapsos funciona la Comisión Permanente, integrada por 37 legisladores, 19 diputados y 18 senadores, que puede convocar a periodos extraordinarios.

• Iniciativa: se presenta y se turna a comisiones.
• Dictamen: las comisiones lo elaboran y lo envían al pleno.
• Votación: cámara de origen y luego cámara revisora.
• Ejecutivo: promulga o hace observaciones.
• Publicación: en el Diario Oficial de la Federación.

Conocer este recorrido ayuda a leer mejor la información legislativa: cuando se anuncia que una iniciativa fue «presentada», todavía falta la mayor parte del camino; cuando se informa que fue «aprobada en comisiones», aún debe pasar por el pleno; y solo con la publicación oficial se puede decir que una ley ya rige la vida pública del país.